印太经济框架（IPEF）供应链协议生效后，美国着力构建符合其偏好的全球供应链治理规则和治理机制。9月10日至13日，美国商务部举办供应链峰会、供应链竞争力咨询委员会会议、IPEF供应链委员会会议、IPEF危机应对网络会议等一系列活动，推动全球供应链治理改革。
美国依赖的工具SCALE及其局限性
在9月10日举办的供应链峰会上，美国商务部推出供应链风险评估工具SCALE。其核心目标是从被动应对转变为主动管理，提升供应链风险防控能力，推广所谓“最佳实践”。该工具通过建立一个全面的指标体系来评估美国经济的结构性供应链风险，使用超过40个指标来评估特定产业的战略重要性、易受干扰性和供应链弹性。美国商务部表示将通过模拟演习等针对性活动，与利益相关者分享该工具的主要发现，但考虑到国家安全因素及其专有性质，不会将SCALE工具开源或公开化。
SCALE工具在数据可比性、数据粒度和透明度等方面存在局限性，其长期效果需要通过实际应用进行检验。该工具已应用于白宫供应链弹性委员会对关键产业的供应链审查。[1]作为一个量化工具，SCALE工具不仅面临数据完备性、数据精度和分类等问题，还需要与具体产业的专业知识和理论相结合。为克服这一工具的局限性，美国商务部计划启动基于SCALE工具的数据分析竞赛，以便扩展该工具使用的风险指标体系。此外，美商务部还宣布在年内召开人工智能数据中心会议，讨论人工智能数据中心供应链上下游风险，并计划于2025年分别针对化工产业和新兴技术产业启动供应链模拟演习和压力测试。[2]
以IPEF供应链支柱为抓手欲推动亚太产业链重构
美国以IPEF供应链支柱为抓手，想要在区域层面推广其供应链治理模式，进而推动亚太产供链重构。供应链支柱是IPEF首个达成协议的支柱，已于2024年2月对美国、日本、印度、新加坡和斐济五国正式生效。该协议强调增强供应链的透明度、韧性和安全性，确保关键产品领域的供应链安全。[3]美国希望利用供应链协议中的劳工权利保护机制和风险评估工具，引导跨国公司重新评估其生产布局，逐步减少对华依赖。
根据IPEF供应链协议，成员国承诺提交关键产业和关键产品清单，以确定潜在合作领域。如果有三个或更多成员国将相同的产品领域纳入清单，则各方将共同制定行动计划，以增强该领域的供应链弹性。美国借助SCALE工具来识别IPEF供应链协议下开展合作的关键产品领域，并于2024年8月发布阶段性清单，具体涉及农业、化学品、消费品、关键矿物和矿产、能源与环境产业、健康产业、信息和通信技术产业、运输与物流等领域。[4]
9月12日，在IPEF供应链委员会会议上， IPEF成员同意优先解决半导体、化学品和关键矿产的供应链弹性问题，并将医疗健康列为近期优先事项。为此，成立三个行动计划小组，负责相应领域的供应链合作。[5]9月13日，IPEF危机应对网络举行首次线下会议，IPEF成员在会议期间进行了一次关于特定化学品供应链中断的紧急模拟演习。[6]
IPEF发展前景存在诸多不确定性
IPEF的未来发展仍面临较大的不确定性。其发展前景在很大程度上取决于2024年美国总统大选结果。共和党候选人特朗普表示，如果再次当选，美国将退出 IPEF。而民主党候选人哈里斯则可能继续支持该框架，至少会保留已达成协议的支柱。
据美国贸易内幕数据库报道，美国商务部正在加速推进IPEF相关机构建设和人员配备，增强其他成员国的参与度，以确保已达成协议的支柱“不受特朗普影响”。[7]例如，由韩国和日本分别担任IPEF危机应对网络的主席国和副主席国。IPEF支柱协议只需五个国家批准即可生效。截至目前，供应链协议已对8个成员国生效，清洁经济协议将于10月11日对5个成员国生效，而公平经济协议仍有待更多国家批准。贸易支柱谈判陷入停滞状态，不仅是因为缺失市场准入和关税减让议题，更是因为协议整体架构和法律地位的不确定性。除选举压力外，成员国的消极态度以及美国府会之间的权力博弈均对达成贸易协议构成挑战。
IPEF对区域经济格局的塑造能力将取决于其支柱协议如何实施。尽管IPEF供应链支柱取得一定进展，但其未来发展仍面临挑战。首先，IPEF成员国的政策偏好和利益诉求存在差异，在实施具体行动计划时面临协调困境。其次，IPEF供应链协议的实际执行情况和成效尚需进一步观察，特别是在实施长期行动计划方面。IPEF供应链协议设立了与《美墨加协定》相似的劳工权利快速响应机制，允许针对违反劳工标准的特定企业进行指控，但由于不涉及市场准入承诺而缺乏相应的执行机制。协议文本中大量使用了“计划”（intend）这种意愿型表述，并未明确纳入任何强制性的执行机制。
此外，全球经济和地缘政治变化可能影响IPEF的稳定性和有效性，特别是在面对新的全球经济挑战和贸易摩擦时，IPEF的应对能力和适应性仍有待验证。
（张群，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员）
注释：
[1] Oliver Ward, Commerce set to share insights from new supply chain tool with industry, Sept.10, 2024, https://insidetrade.com/daily-news/commerce-set-share-insights-new-supply-chain-tool-industry.
[2] U.S. Department of Commerce. Fact Sheet: Department of Commerce Announces New Actions on Supply Chain Resilience, https://www.commerce.gov/news/fact-sheets/2024/09/fact-sheet-department-commerce-announces-new-actions-supply-chain.
[3] Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity Agreement Relating to Supply Chain Resilience, https://www.commerce.gov/sites/default/files/2023-09/2023-09-07-IPEF-Pillar-II-Final-Text-Public-Release.pdf.
[4] U.S. Identifies Critical Sectors and Key Goods for Potential Cooperation under the IPEF Supply Chain Agreement, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/08/us-identifies-critical-sectors-and-key-goods-potential-cooperation.
[5] U.S. Department of Commerce, U.S. and IPEF Partners Hold First In-Person Meetings of the IPEF Supply Chain Council and the IPEF Crisis Response Network, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/09/us-and-ipef-partners-hold-first-person-meetings-ipef-supply-chain.
[6] U.S. Department of Commerce, U.S. and IPEF Partners Hold First In-Person Meetings of the IPEF Supply Chain Council and the IPEF Crisis Response Network, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/09/us-and-ipef-partners-hold-first-person-meetings-ipef-supply-chain.
[7] Brett Fortnam, U.S., other IPEF countries look to preserve it amid uncertainty, Sept. 3, 2024, https://insidetrade.com/daily-news/us-other-ipef-countries-look-preserve-it-amid-uncertainty.